La política de Estados Unidos hacia Cuba a lo largo de los 50 años de Revolución se ha caracterizado por la continuidad de objetivos e instrumentos.[1] El propósito principal ha sido siempre provocar un cambio de régimen por todos los medios a su alcance. Los instrumentos que ha utilizado han sido económicos, políticos, diplomáticos y bélicos (aunque no se ha llegado a materializar la peor variante de estos últimos debido fundamentalmente a la estrategia disuasiva del Gobierno cubano, que ha logrado la invulnerabilidad militar). [2] Dentro del plan de la CIA orientado por el Presidente Eisenhower en la segunda mitad de 1959 y aprobado en su forma definitiva el 17 de marzo de 1960, un importante elemento de la política fue el rompimiento de relaciones diplomáticas, ocurrido el 3 de enero de 1961. A partir de ese momento, todas las administraciones, con excepción de la de James Carter entre 1977 y 1981, han proclamado públicamente de una forma u otra su reticencia o negativa a conversar, negociar o tratar asunto alguno con el Gobierno cubano, alegando que hacerlo implica otorgarle legitimidad, como si ello dependiera de Washington.
Vale subrayar que, a lo largo de estos años, el Gobierno cubano, no habiendo roto relaciones con Estados Unidos, ha estado dispuesto a conversar con el Gobierno norteamericano sobre la base del respeto mutuo y, en varias ocasiones, tomó la iniciativa en la búsqueda de soluciones negociadas a diferencias bilaterales y en temas de interés común, a tono con uno de los principios rectores del Derecho Internacional Público, el de la solución negociada de los conflictos.
Kennedy anuncia el bloqueo naval a Cuba
Varios ejemplos sirven para ilustrar lo afirmado más arriba. Según relató en el 2000 Richard Goodwin, ex asesor para América Latina del Presidente Kennedy, éste le hizo poco caso a una propuesta de arreglo entre ambos países que le hizo el Comandante Ernesto Che Guevara a Goodwin durante una conferencia hemisférica en Punta del Este, Uruguay, en 1961.[3] Durante la Crisis de Octubre de 1962, varios asesores del Presidente Kennedy le plantearon la necesidad de conversar directamente con el Gobierno cubano para hallar un acuerdo, lo cual tampoco fue aceptado por el mandatario.[4] Pero la formulación más completa de esta política está en el Memorándum Baker del 29 de marzo de 1989, en el cual el entonces Secretario de Estado del Presidente George W.H. Bush alertó a todo el personal diplomático del Departamento de Estado que Washington no negociaría o conversaría nada con la Habana pues ello legitimaría al Gobierno Revolucionario.[5]
Como tantas otras iniciativas y acciones encaminadas a derrocar al Gobierno Revolucionario, esta negativa a conversar, negociar, o tratar se da de bruces con la realidad, ha fracasado claramente en su objetivo de aislar diplomáticamente al país y ha sido ignorada en varias ocasiones, cuando ha convenido a los intereses norteamericanos. Dado que el Presidente Barack Obama ha explicado en más de una oportunidad su disposición a conversar con los adversarios de Estados Unidos, argumentando que es equivocado pensar que tal proceder puede ser contraproducente o signifique legitimar a nadie, valdría la pena analizar qué nos dice la historia sobre los intentos de negociación o las negociaciones entre Cuba y Estados Unidos.
Carlos Varela: Cambiamos mercenarios por compotas, cuando Playa Girón.
La propia administración Kennedy se vio obligada a negociar con el Gobierno cubano la liberación de los ciudadanos de origen cubano que había enviado a invadir y agredir su Patria, organizados, entrenados y financiados por la Agencia Central de Inteligencia en abril de 1961. La Victoria de Girón para Cuba; el perfecto fracaso de Bahía de Cochinos para Washington. A tales efectos envió a la Habana al abogado James Donovan quien concluyó sus tratativas en reuniones personales con Fidel Castro en 1963. Como resultado de esas conversaciones, el Gobierno de Estados Unidos inició un proceso de acercamiento a Cuba a través de la periodista Lisa Howard con vista a normalizar las relaciones.[6] La parte cubana reaccionó positivamente y se estaba a la espera de la visita secreta de William Atwood, Embajador Alterno de Estados Unidos en la ONU, en noviembre de 1963 cuando el Presidente Kennedy fue asesinado en Dallas. Carlos Lechuga, entonces representante cubano en Nueva York, ha confirmado lo esencial de este proceso en su libro En el Ojo de la Tormenta.
Aunque la Administración Johnson mantuvo todas las presiones contra Cuba, en especial los ataques de lanchas piratas y aprobó la Ley de Ajuste Cubano en 1967, la ejecución de su agresión contra Vietnam le impidió llevar a cabo acciones aún más abarcadoras. Por ello, continuó la política de aislamiento diplomático. Sin embargo, un problema particularmente sensible por aquellos años en la agenda bilateral era el de la reunificación familiar. Varias decenas de miles de ciudadanos cubanos habían sido separados de sus parientes en Estados Unidos por el bloqueo total a que fue sometida Cuba después de la Crisis del Caribe, ya que Estados Unidos cortó todas las comunicaciones con la Isla y nunca las restableció. Consternado por esta situación, el Gobierno cubano abrió el puerto matancero de Camarioca para que todos los que estuvieran en condiciones viajaran al norte en embarcaciones privadas. Esto obligó a la administración de Johnson a negociar a través de la Embajada de Suiza en la Habana un acuerdo para el establecimiento de vuelos semanales de reunificación familiar desde el aeropuerto de Varadero que entre 1966 y 1973 trasladaron 261 mil personas de una lista elaborada por ambas partes, para un promedio de 48,000 anuales.
Los problemas migratorios han sido frecuentes temas en negociaciones entre ambas naciones.
La administración de Richard Nixon, a pesar de la hostilidad personal del Presidente hacia Cuba, también se vio obligada a negociar con Cuba un acuerdo contra los secuestros aéreos en 1972. Este acuerdo fue suspendido por la parte cubana después del atentado terrorista de Barbados contra un vuelo de Cubana de Aviación en 1976. Posteriormente, poco antes de la renuncia de Nixon, su Secretario de Estado, Henry Kissinger, inició contactos diplomáticos secretos con el Gobierno cubano con vista a normalizar las relaciones. Estos contactos continuaron con su sucesor, Gerald Ford y han sido revelados tanto por fuentes norteamericanas, los Archivos de Seguridad Nacional en el artículo mencionado de LeoGrande y Kornbluh, y por uno de los participantes en el diálogo, el Dr. Néstor García Iturbe, entonces diplomático cubano ante Naciones Unidas, en su libro Diplomacia sin sombra. En ese contexto, y ante presiones de países hemisféricos (Canadá y Argentina, sobre todo), Estados Unidos flexibilizó el bloqueo contra Cuba autorizando a que sucursales de empresas norteamericanas en terceros países pudieran comerciar con la Isla.
Fue durante la Administración del demócrata James Carter (1977-1981) que Cuba y Estados Unidos sostuvieron las más amplias y abarcadoras negociaciones con vista a una eventual normalización, que el propio presidente definió como el propósito de su política. “Nuestro objetivo es poner en marcha un proceso que conduzca al restablecimiento de relaciones diplomáticas entre Estados Unidos y Cuba… ”, se afirmó en una Directiva Nacional de Seguridad del 15 de marzo de 1977. Carter levantó la prohibición de que ciudadanos norteamericanos viajaran a Cuba y se llevaron a cabo conversaciones que definieron las fronteras marítimas, establecieron derechos de pesca en el mar patrimonial de ambas partes e iniciaron cooperación entre las Tropas de Guardiafronteras de Cuba y el Servicio de Guardacostas de Estados Unidos. El Presidente también facilitó el inicio del Diálogo del Gobierno de la Habana con la comunidad cubana en territorio norteamericano, en el cual jugó un papel importante el abogado Bernardo Benes. Pero lo más significativo fue el establecimiento de las Secciones de Intereses de ambos en las capitales del otro, en un status muy cercano al de Embajadas, sobre la base de la Convención de Viena para las relaciones diplomáticas, que establece claramente como principio la no injerencia en los asuntos internos del país anfitrión.
La Sección de Intereses de Estados Unidos en La Habana fué escenario en el 2006 de una batalla semiótica. El 16 de enero una pantalla comenzó a emitir titulares de “noticias libres”. La respuesta cubana fué la construcción del Monte de las Banderas, como homenaje a las víctimas del atentando en vuelo a un avión de Cubana que viajaba desde Barbados.
Pero el Presidente estadounidense enfrentó dos importantes obstáculos para proseguir en el camino de normalización y establecimiento de relaciones diplomáticas. De un lado, dentro de su propia Administración, su Asesor Nacional de Seguridad, Zbigniew Brzezinski, torpedeó cualquier avance, sobre todo en lo que se refería el bloqueo, so pretexto de la presencia de tropas cubanas en África, particularmente en el caso de Etiopía. Del otro, la derecha conservadora se encontraba en franco proceso de avance en Estados Unidos, lo cual llevaría al triunfo de Ronald Reagan en las elecciones de noviembre de 1980. La administración se vio constantemente asediada por la creación de varias “crisis” artificiales, la más notoria de las cuales fue la de la llamada “Brigada soviética”. La crisis migratoria de Mariel fue el detonante final. Carter perdió las elecciones y Ronald Reagan asumió las presidencia con una agenda de ultraderecha que incluía la recomendación de que se cerraran las Secciones de Intereses, se establecieran emisoras de radio dirigidas contra Cuba y, si todo fallara, se iniciara una “guerra de guerrillas” contra el Gobierno cubano, según se proclamó en el célebre Informe del Grupo de Santa Fe.
Acuerdos de Paz en Nueva York en Diciembre de 1988
A pesar de que las intenciones de la administración Reagan eran claras y su Secretario de Estado Alexander Haig llegó a amenazar a Cuba con una invasión militar, no dejaron de existir contactos y negociaciones, exitosas en un caso. Durante la presidencia del derechista presidente, el propio Haig se reunió con el Vicepresidente cubano Carlos Rafael Rodríguez en México y en una ocasión viajó a la Habana para entrevistarse con Fidel Castro un alto enviado, el General Vernon Walters, ex Subdirector de la CIA. Ninguno de los dos contactos arrojó resultados salvo el de conocer de cerca las posiciones de ambos países. Durante el segundo mandato del Presidente Reagan se negoció el primer acuerdo migratorio entre ambas partes (1985) que fracasó porque Estados Unidos no cumplió la promesa de otorgar 20,000 visas al año para garantizar la emigración ordenada y legal, como demandaba el Gobierno cubano. Aunque no fue una negociación directa, ambas partes estuvieron involucradas en el proceso negociador para la firma de los Convenios de Paz de África Sudoccidental de 1988 – después de la derrota sudafricana de Cuito Cuanavale – por el cual Angola recibió garantías para su seguridad, Namibia obtuvo su independencia, se inició el proceso de eliminación del apartheid en África del Sur que concluyó en 1994 con la elección de Nelson Mandela como presidente de ese país, y se retiraron las victoriosas tropas cubanas de Angola.
Los resultados alcanzados en 1988 abrieron perspectivas para otro tipo de negociaciones. Funcionarios del Departamento de Estado sugirieron la ampliación de las conversaciones, lo que motivó el Memorándum Baker ya mencionado, redactado y filtrado a la opinión pública a dos meses de la toma de posesión de George W.H. Bush como 41º presidente de Estados Unidos. Para esas fechas dos factores nuevos comenzaron a incidir sobre las relaciones bilaterales. Por un lado, el lento pero implacable proceso de deterioro y caída de la Unión Soviética y de disolución del campo socialista europeo, estimulado por las políticas conocidas como la “perestroika” bajo Mijaíl Gorbachov, estimularon la idea de que la Revolución Cubana caería al perder sus más importantes sostenes militares y económicos. Por otro, durante el período de la administración de Reagan, fueron favorecidos los sectores de ultraderecha de la emigración cubana, sobre todo en la ciudad de Miami, introduciendo un nuevo actor social en el complejo panorama de las relaciones con Cuba, la Fundación Nacional Cubano-Americana. Aunque fueron sobre todo instrumentos de la política norteamericana, los miembros de esta organización adquirieron un significativo nivel de acceso, sobre todo con la administración Bush. No obstante, hubo un contacto entre ambos gobiernos durante la crisis que condujo a la I Guerra del Golfo en 1991, cuando el propio Secretario Baker se reunió con el Canciller cubano, Isidoro Malmierca, en el proceso de negociaciones dentro del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, del cual Cuba había sido electa miembro.
Crisis de los balseros en 1994
La administración de William Clinton llegó a la Casa Blanca sumamente comprometida con la Fundación Nacional Cubano-Americana. Incluso el pacto del propio presidente, entonces candidato de su partido, con el Presidente de la FNCA, Jorge Más Canosa, provocó la adopción y firma de la Ley Tolrricelli en octubre de 1992, que revertió la flexibilización adoptada en 1975. Sin embargo, enfrentado con la llamada Crisis de los Balseros de 1994, el Gobierno norteamericano decidió negociar con Cuba, a espaldas de la derecha cubano-norteamericana de Miami, el acuerdo migratorio de 1995 aún vigente, que regularizó en gran medida las relaciones en este terreno. Aunque torpedeado de hecho por el mantenimiento de la Ley de Ajuste Cubano de 1967, este acuerdo ha sido generalmente exitoso y resolvió varios problemas, entre ellos el de la presencia de refugiados cubanos en el territorio ilegalmente ocupado de la Base Naval de Guantánamo. Como efecto colateral de este acuerdo, militares cubanos y norteamericanos en la zona comenzaron a sostener conversaciones mensuales que se mantienen hasta hoy, como le dijo el Presidente Raúl Castro al cineasta Sean Penn en una entrevista para la prensa celebrada a fines de octubre del 2008. También se estableció por ese acuerdo la celebración de conversaciones bianuales entre ambas partes. También durante los años de Clinton (1993-2001) se celebraron dos juegos de beisbol de exhibición, uno en la Habana y otro en Baltimore, entre el equipo nacional cubano y los Orioles de esa ciudad, participantes en las Grandes Ligas.
Probablemente la recién concluida administración de George W. Bush es la que tenga el peor record en materia de conversaciones y negociaciones con la parte cubana. Aunque algunos contactos se han mantenido, como los que tienen lugar en Guantánamo a nivel de altos oficiales de ambas fuerzas armadas, otros, como los previstos en las conversaciones migratorias, han sido unilateralmente suspendidos. La Sección de Intereses de Estados Unidos en la Habana se concentra en actividades violatorias de la Convención de Viena y limita sus contactos con el Gobierno cubano. En contraste con Bill Clinton, quien en la ocasión de una Cumbre mundial estrechó la mano de Fidel Castro en un gesto de elemental cortesía y buena educación, George Bush presionó y obtuvo del Gobierno mexicano de Vicente Fox que se entorpeciera la presencia del Presidente cubano en la Cumbre de Naciones Unidas de Monterrey hace algunos años.
A manera de conclusión
A pesar de su proclamada posición de no negociar ni conversar con Cuba, todas las administraciones norteamericanas, tanto demócratas como republicanas, se han visto obligadas a hacerlo en algún momento para resolver problemas puntuales o para hacer avanzar sus intereses en temas en que la cooperación cubana ha sido importante.
Cuba, por su parte, ha mantenido una posición pública diáfana y positiva. Si se le respeta, puede haber conversaciones y hasta acuerdos favorables a los intereses comunes de ambas partes.
Aunque tanto demócratas como republicanos han negociado con Cuba, las conversaciones más positivas y con resultado han sido con los primeros. Sólo una administración republicana fue partidaria de avanzar hacia la normalización, impulsada por Henry Kissinger. Sin embargo, tanto la de Kennedy, poco antes de ser asesinado el presidente, como la de Carter, expresaron intenciones de buscar un restablecimiento de relaciones diplomáticas sobre bases más sólidas.
Si el Presidente Barack Obama tiene intenciones de ir más allá de las anunciadas medidas en cuanto a viajes de cubano-norteamericanos y remesas – que, de todas formas tienen que ver más con cuestiones internas de Estados Unidos – y cumplir su promesa de campaña sobre las conversaciones con adversarios en el caso cubano, la estrategia más prometedora no es la seguida por William Clinton, sino la adoptada por la administración de James Carter. En todo caso, es posible que muchos países latinoamericanos y caribeños aprovechen la Cumbre de las Américas en Trinidad Tobago en abril para exigir un enfoque más positivo hacia Cuba y que se trascienda las pálidas disposiciones divulgadas.
En ese sentido hay varios importantes cambios históricos con relación a la década de 1970. Primero, el Gobierno cubano ha manejado eficientemente la transferencia de poderes de Fidel Castro a su sucesor, lo que reafirma su legitimidad. Segundo, aunque hay algunos paralelismos, la posición internacional de Cuba es hoy más fuerte. Tercero, la administración de Obama tiene un modo cohesionado de implementar políticas que contrasta con el de Carter. Cuarto, la derecha en general, pero también en menor medida la derecha cubano-americana, han salido muy debilitadas de estas elecciones y es poco probable que, al menos en los primeros meses, puedan montar una campaña contra las conversaciones tan efectiva como la que se hizo en la década de 1970.
La Habana, 27 de enero de 2009.
Este post está basado en la ponencia titulada “Algunos momentos de negociación o de intento de negociación en el conflicto Cuba-Estados Unidos: lecciones históricas para una eventual normalización”, presentada el 21 de enero de 2009 en el II Taller “Historia de la Revolución Cubana: 1959-2008”, organizado por la Unión Nacional de Historiadores de Cuba en el Instituto de Historia de Cuba.
La selección de imágenes y los comentarios al pie de las mismas está realizado por el colectivo de BloggersCuba y no por el autor.
[1] Los interesados en este tema pueden consultar el debate que sostuve con el Dr. Rafael Rojas en Foreign Policy en español durante el mes de diciembre: http://www.fp-es.org/un-pasado-virtual#comment-38670.
[2] He tratado este tema en numerosos ensayos pero el más reciente está en la entrevista concedida a la revista Espacio Laical: www.espaciolaical.net/contens/esp/sd_055.pdf.
[3] “President Kennedy’s Plan for Peace with Cuba”, en The New York Times, 5 de julio de 2000, página editorial.
[4] Domínguez, Jorge I., “The @#$%& Missile Crisis: (Or, What Was “Cuban” about U.S. Decisions during the Cuban Missile Crisis?)”, en Diplomatic History, Volumen 24, Nº 1, Primavera del 2000.
[5] Este incidente también está explicado en Espacio Laical: www.espaciolaical.net/contens/esp/sd_055.pdf.
[6] Los Archivos de Seguridad Nacional de Estados Unidos acaban de publicar los documentos secretos que avalan esta información. Véase William LeoGrande y Peter Kornbluh, “Talking to Fidel”, Cigar Aficionado, febrero del 2009.
1 comentario:
Articulo publicado originalmente en: BLOGGERS CUBA
http://www.bloggerscuba.com/post/alzugaray-cuba-estados-unidos-conversar/
Gracias.
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